專家解讀｜通過程序法定推動網(wǎng)絡(luò)善治

近日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布了《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》適用于網(wǎng)信部門實(shí)施行政處罰等行政執(zhí)法，涵蓋行政執(zhí)法的管轄和適用、行政處罰程序、執(zhí)行和結(jié)案等內(nèi)容，明確了立案、調(diào)查取證、聽證、行政處罰決定、送達(dá)等程序規(guī)則。《規(guī)定》的出臺，為網(wǎng)信部門執(zhí)法人員提供了完備、透明、公正的執(zhí)法流程，貫徹了程序正義理念，對網(wǎng)信部門執(zhí)法活動的規(guī)范化、理性化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、嚴(yán)格依法治網(wǎng)與嚴(yán)格遵循程序的統(tǒng)一

法治作為規(guī)則之治，是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、保障參與者權(quán)益的重要途徑。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為國家治理新疆域、社會活動新空間、現(xiàn)實(shí)關(guān)系新映照。為確保互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展，必須運(yùn)用法治思維和法治方法探索網(wǎng)絡(luò)治理之道。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展越是日新月異，就越應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格依法治網(wǎng)。近年來，網(wǎng)信部門依照法定職權(quán)，不斷加大對違法行為打擊力度，查處一批具有影響力的典型案件，加大對違法違規(guī)主體的曝光警示力度，彰顯法律權(quán)威，確保依法治網(wǎng)原則有效落地。

同時也應(yīng)當(dāng)注意，法治既是規(guī)則之治也是程序之治，網(wǎng)信部門嚴(yán)格依法治網(wǎng)與嚴(yán)格遵循程序之間應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在一致性。行政權(quán)力依法行使，不等于行政主體可以任意地執(zhí)行法律規(guī)則，而需要通過參與、開放、公正的法律程序呈現(xiàn)執(zhí)法的事實(shí)和理由，進(jìn)而將法律規(guī)則的形式理性轉(zhuǎn)化為具備公共理由支持的實(shí)踐理性。離開了對執(zhí)法權(quán)有效、合理、嚴(yán)格的程序規(guī)范，就很可能引發(fā)權(quán)力任性，也會影響執(zhí)法的社會效果。在此意義上，一套合理、高效、可操作的行政執(zhí)法程序制度，有助于網(wǎng)信部門行政執(zhí)法的理性、效率、公正等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是推動網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵制度。《規(guī)定》在原有《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》（2017年發(fā)布，以下簡稱《內(nèi)容管理規(guī)定》）的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序進(jìn)行了系統(tǒng)優(yōu)化，涵蓋了各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，特別是對操作流程做了非常詳盡的規(guī)定。《規(guī)定》既對當(dāng)事人的程序性權(quán)利進(jìn)行了明確細(xì)致的規(guī)定，包括告知、申請回避、聽取陳述申辯、申請聽證、申請復(fù)議和訴訟等，也對執(zhí)法人員必須遵從的工作流程，如啟動案件調(diào)查與立案的基本標(biāo)準(zhǔn)、撰寫案件處理報告的要求、集體討論決定的適用情形等做了詳盡規(guī)定，同時引入了執(zhí)法全過程記錄制度、社會監(jiān)督制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，為相對人監(jiān)督執(zhí)法活動和維護(hù)合法權(quán)益提供了必要的保障。可以說，網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序的明晰完善與后續(xù)實(shí)施中的嚴(yán)格遵循，將進(jìn)一步保障相對人的合法權(quán)益，同時大大提升網(wǎng)信部門行政執(zhí)法的水平和能力。

二、嚴(yán)格執(zhí)法與公正執(zhí)法的統(tǒng)一

網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法既要嚴(yán)格，更要公正。嚴(yán)格執(zhí)法，要求執(zhí)法人員在執(zhí)行法律規(guī)定時，不放松、不走樣、不懈怠。沒有嚴(yán)格執(zhí)法，依法治網(wǎng)就難以落到實(shí)處。在法律規(guī)則出臺后，執(zhí)法部門能否對照法律標(biāo)準(zhǔn)糾察治偏，能否及時高效地回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的要求，能否依照法定職責(zé)全環(huán)節(jié)防控網(wǎng)絡(luò)空間中違法犯罪等，將直接影響人們對網(wǎng)絡(luò)治理的獲得感和滿意度。公正執(zhí)法，要求執(zhí)法應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人獲得和感受公平正義。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”執(zhí)法程序的公開、透明、理性等規(guī)范，可以壓縮執(zhí)法活動中任性和隨意，體現(xiàn)程序正義，并通過程序公正促進(jìn)執(zhí)法決定的可接受性和社會認(rèn)同。從社會效果看，執(zhí)法程序公正度越高，當(dāng)事人和社會的認(rèn)同度就越高，社會的網(wǎng)信法治意識就會越強(qiáng)烈，有助于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的多元共治和善治。

在公正執(zhí)法方面，《規(guī)定》首先突出了程序中立的要求，如設(shè)置了“回避制度”，避免案件辦理受到利益和偏私的干擾。其次，強(qiáng)化了當(dāng)事人在行政執(zhí)法過程中的發(fā)言和參與權(quán)，其中最為突出的是在《內(nèi)容管理規(guī)定》的制度基礎(chǔ)上，對行政處罰聽證制度進(jìn)行了大幅完善，包括詳細(xì)列舉行政處罰聽證的適用范圍、將當(dāng)事人申請聽證的時間由三日延長到五個工作日、強(qiáng)調(diào)聽證公開舉行、對聽證筆錄的案卷排他效力作出明確規(guī)定等。最后，完善了證據(jù)收集的程序合法性要求，如強(qiáng)調(diào)“證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”。

三、執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度的統(tǒng)一

隨著網(wǎng)絡(luò)與社會交織互動越來越緊密，網(wǎng)絡(luò)空間的違法違規(guī)行為，對當(dāng)事人權(quán)益和社會秩序都會造成重大影響，基于維護(hù)社會秩序和保障當(dāng)事人權(quán)益等目標(biāo)，國家必然需要在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，網(wǎng)信監(jiān)管和執(zhí)法必須有力度。但是，對執(zhí)法力度的追求并不等于粗暴執(zhí)法、過度執(zhí)法，而應(yīng)當(dāng)同時強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的價值理性，確保執(zhí)法活動有力度、有精度、有溫度。

《規(guī)定》明確體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融的執(zhí)法理念，以2021年新修訂的《行政處罰法》為基礎(chǔ)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)則表達(dá)。例如，設(shè)置了“違法行為情節(jié)輕微并及時改正，沒有造成危害后果，不予行政處罰”“初次違法且危害后果輕微并及時改正，可以不予行政處罰”等規(guī)定，不僅使得執(zhí)法活動更為人性化，也貫徹了懲罰與教育相結(jié)合的原則。又如，規(guī)定“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，這呼應(yīng)了《行政處罰法》關(guān)于“一事不再罰”的原則，增強(qiáng)了當(dāng)事人的可預(yù)見性，也可避免過罰不當(dāng)?shù)那闆r。再如，對確有經(jīng)濟(jì)困難的被處罰人，規(guī)定了罰款分期與暫緩繳納程序，為相對弱勢的當(dāng)事人提供了一定的“緩沖性”保護(hù)。

總體來看，《規(guī)定》緊緊圍繞網(wǎng)信部門行政執(zhí)法活動的規(guī)范化、公正化、理性化、人性化等目標(biāo)，為我國網(wǎng)絡(luò)空間治理體系和治理能力建設(shè)提供了重要的制度基礎(chǔ)，增強(qiáng)行政執(zhí)法活動的公正性、有效性，進(jìn)一步促進(jìn)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字法治的發(fā)展。（作者：王錫鋅 北京大學(xué)法學(xué)院教授）