專家解讀｜?中國為規(guī)范數(shù)據(jù)安全出境作出重要制度安排

2022年7月7日，國家互聯(lián)網信息辦公室出臺《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》（以下稱《辦法》），堅持安全和發(fā)展并重，明確了數(shù)據(jù)出境安全評估的流程和要求，對規(guī)范促進數(shù)據(jù)依法有序流動具有十分重要的制度價值和實踐意義，標志著我國數(shù)據(jù)治理法治實踐走出關鍵一步。

《辦法》是落實數(shù)字治理頂層設計的重要配套規(guī)章。當前，數(shù)字經濟加快高質量發(fā)展，完善數(shù)字經濟立法頂層設計及配套制度，是推動數(shù)字經濟更好服務和融入新發(fā)展格局的必然要求。中國作為負責任的數(shù)據(jù)大國，積極開展數(shù)據(jù)相關立法，營造數(shù)字經濟發(fā)展良好環(huán)境。自2016年起，陸續(xù)出臺《網絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等，基本構建了數(shù)據(jù)治理頂層法律制度，有效回應數(shù)字經濟發(fā)展中各類問題。其中，數(shù)據(jù)出境作為國內外高度關注的數(shù)字經濟發(fā)展議題，在有關頂層立法中均作出制度安排，明確了總體性要求。《辦法》的出臺，對數(shù)據(jù)出境管理中最為重要的“安全評估”手段予以明確，實現(xiàn)了規(guī)則性立法落地，是完善數(shù)字治理頂層制度設計的重要配套性規(guī)章。

《辦法》是促進數(shù)字經濟外循環(huán)的關鍵舉措。習近平總書記指出，數(shù)字技術、數(shù)字經濟可以推動各類資源要素快速流動、各類市場主體加速融合，幫助市場主體重構組織模式，實現(xiàn)跨界發(fā)展，打破時空限制，延伸產業(yè)鏈條，暢通國內外經濟循環(huán)。發(fā)展以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經濟，需要以規(guī)范的跨境數(shù)據(jù)流動為基礎，共建共享全球數(shù)字經濟發(fā)展格局。《辦法》以實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動為重要立法目標之一，明確了安全評估的對象、程序、要求、期限等主要因素，通過法治途徑提升產業(yè)預期，給予規(guī)范指引，有利于數(shù)據(jù)出境活動的依法有序進行，保障數(shù)據(jù)安全出境，推動形成數(shù)字經濟外循環(huán)的重要模式和路徑。

《辦法》是保障國家安全和數(shù)據(jù)安全的必然要求。從全球來看，主要國家和地區(qū)均通過采取多種形式確保數(shù)據(jù)安全、有序出境。歐盟以“充分性保護認定”為核心，構建個人數(shù)據(jù)的出境管理制度，以實現(xiàn)保護個人數(shù)據(jù)的基本價值觀；美國以出口管制、外資安全審查、受控非密數(shù)據(jù)管理等手段確保重要數(shù)據(jù)不出境；俄羅斯以數(shù)據(jù)本地化備份為主要措施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在境內的存儲。中國依法對數(shù)據(jù)進行分類分級管理，通過頂層立法對重要數(shù)據(jù)、個人信息等出境需求，規(guī)定了豐富多樣的跨境流動方案。其中，最具特色的就是建立了數(shù)據(jù)出境安全評估制度，重點解決對國家安全、數(shù)據(jù)安全具有重要影響的數(shù)據(jù)出境管理。《辦法》以上位法為基礎，確定了安全評估的規(guī)則要求，切實保障數(shù)據(jù)安全，規(guī)范數(shù)據(jù)跨境有序流動。

《辦法》促進全球人類命運共同體共享數(shù)字文明紅利。數(shù)字文明是數(shù)字經濟發(fā)展催生的人類發(fā)展新階段，應由全人類共同享有其巨大福祉。中國始終堅持發(fā)展數(shù)字經濟，致力于以開放、包容的姿態(tài)，持續(xù)積極參與構建全球性、區(qū)域性的發(fā)展機制，努力將自身數(shù)字發(fā)展變成與世界各國共享紅利，主動為全球數(shù)據(jù)治理貢獻經驗和智慧。數(shù)字經濟全球浪潮背景下，如何就數(shù)據(jù)跨境問題達成一致是各方關注的關鍵議題。近年來，中國通過一系列區(qū)域性貿易協(xié)定，深入與有關國家和地區(qū)探討數(shù)據(jù)跨境自由流動議題。2020年11月，中國與東盟10國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等共同簽署《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）；2021年9月，中國正式申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）；2021年10月，習近平主席在二十國集團領導人峰會講話中表示，中國已決定申請加入《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）。《辦法》的出臺，對安全評估的數(shù)據(jù)出境方式做出明確的制度性安排，將為進一步參與構建上述區(qū)域性機制提供重要制度方案。

《辦法》在評估對象、評估流程、管理機制等方面做出了明確規(guī)定。一是在評估對象方面，規(guī)定了動態(tài)化管理方式。《辦法》明確以上年1月1日為起點，累計向境外提供10萬人個人信息或者1萬人敏感個人信息的數(shù)據(jù)處理者，是需要進行數(shù)據(jù)出境安全評估的對象之一。這一方式避免將在較長期間內達到數(shù)量要求的數(shù)據(jù)處理者均納入評估范圍，為不同時期數(shù)據(jù)出境需求存在動態(tài)變化的中小企業(yè)設置了科學合理的條件。二是在評估流程方面，規(guī)定了雙層評估的要求。《辦法》以風險自評估與安全評估相結合，防范數(shù)據(jù)出境安全風險，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動。風險自評估是所有數(shù)據(jù)處理者向境外提供數(shù)據(jù)前的必經流程，未對數(shù)據(jù)的數(shù)量、范圍、目的等進行限定。安全評估并非必經流程，只有符合一定條件的數(shù)據(jù)處理者向境外提供數(shù)據(jù)時，才需要向監(jiān)管部門申報。三是在管理機制方面，規(guī)定了逐級分工的要求。《辦法》明確，數(shù)據(jù)出境主體應當首先向省級網信部門報送安全評估的申報材料，省級網信部門進行材料完備性查驗后，將申報材料齊全的報送國家網信部門。逐級分工的方式便利了數(shù)據(jù)出境主體提交材料，優(yōu)化配置監(jiān)管資源，提高了安全評估的效率。

《辦法》的出臺，是中國為全球數(shù)據(jù)治理再次做出的法治努力，必將為中國融入、促進全球數(shù)字經濟發(fā)展奠定法治基礎，提供有力法治保障。可以預見，隨著數(shù)字經濟的發(fā)展和法治中國建設的不斷深入，中國未來將進一步完善數(shù)據(jù)出境安全管理制度，促進數(shù)據(jù)依法有序跨境流動。（作者：辛勇飛 中國信息通信研究院政策與經濟研究所所長）